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浅谈如何确定政府采购的项目属性
提供者： 来源：保定通达招标有限公司官网,保定招标公司,保定工程招标,保定招标代理,保定国际招标,保定工程项目管理 时间：2022-04-19
招标一部 周磊
【摘要】政府采购项目在实施招标采购前，采购人应当按照财政部制定的《政府采购品目分类目录》（财库[2013]189号）确定采购项目属性，采购项目属性不同，法律适用也不同。因此为保证项目顺利进行，有必要探讨政府采购项目属性如何确定。本文针对政府采购项目属性的特点，结合实际案例，提出了判断的几种方法及建议。
【关键词】政府采购；项目属性；意义
根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号)第七条，采购人应当按照财政部制定的《政府采购品目分类目录》确定采购项目属性。按照《政府采购品目分类目录》无法确定的，按照有利于采购项目实施的原则确定。在财政部令第87号正式实施之前，如果同一个采购项目中同时包含货物、服务不同的采购对象时，采购人大都以占项目资金比例最高的采购对象为评判依据，以此来确定采购项目属性，在实际操作中，出现了许多难题。目前，在遵循财政部深化政府采购领域“放管服”改革，以解决实际操作中的难题为导向，以实现物有所值为目标，将依法能够下放给采购人的采购权限均下放给采购人，由采购人根据有利于项目实施的原则来确定采购项目的属性。这既解决了实践操作中的难题，又避免了采购人确定项目属性的随意性，真正体现出当前“放管服”的改革精神。
一、政府采购项目属性分类
政府采购项目属性分为货物、工程和服务。根据《中华人民共和国政府采购法》规定：
货物，是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等。工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。
政府采购工程进行招标投标的，适用《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例，依法不进行招标的，适用《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例；货物、服务类采购项目适用《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例，其中，采用招标方式采购的，还应适用《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）；采用非招标方式采购的，还应适用于《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）和《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库[2014]214号）。
二、正确划分项目属性对项目实施的帮助
正确划分采购项目属性对于正式开始的采购活动有重要意义，采购项目的属性会影响采购活动中采购项目所使用的法律、评标标准、是否存在核心产品、是否可以采购进口产品、中小企业划分的界定等相关问题。
以政府采购活动中货物和服务项目为例，在适用的法律方面有以下几条主要区别：
1、价格分值的权重不同。货物采购项目的价格分值占总分值的比重不低于30%；服务采购项目的价格分值占总分值的比重不低于10%。
2、如果项目划分为货物，还会涉及到核心产品的制定、投标供应商家数的确定等问题，反之如果采购项目被划分为服务，便不存在以上问题。
3、企业性质认定存在区别。如果采购项目划分为服务类，那么企业性质的认定只需要确定投标单位的企业性质即可。如果采购项目被划分为货物，那么企业性质认定则需要看货物是否由中小企业制造的，即货物由中小企业生产且使用该中小企业商号或者注册商标，才可以享受报价折扣。
三、如何判断采购项目的属性
首先，需要判断采购项目是否属于工程类。工程是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。而且，工程类的项目国家和各省（市）均制定了较为规范和详细的标准，如GB、DB、定额、规费、税金等都有明确的依据，故而工程类的项目属性比较容易确定。
其次，采购项目不属于工程类，便需要我们进一步确定是属于货物类还是服务类。
在确定是属于货物类项目还是服务类项目的方法，笔者认为可以从以下几个方面去考虑。
1、看采购预算金额占比。假设我们所采购的内容较多，采购标的属性不一致，那么在属性划分时我们可以根据，采购人做出的采购需求以及在进行市场调查时的价格测算，选择比重较大的一类品目的性质来划分。
2、看评审难易度。部分采购项目在评审过程中是有难度的，比如评审依据不易设定，甚至无法描述；无法确定详细的技术参数，在评审过程中需要供应商提供相关方案等。在确定项目采购属性时，充分考虑评审难易程度对于项目的顺利实施至关重要。
3、看采购项目效益。政府采购在合法合规的前提下以“物有所值”为价值目标，以求达到“质量、价格、效率”的统一。在确定采购项目属性时，也应该充分研究。在实际操作中，货物类采购项目节资率远低于服务类项目，这是其性质和市场竞争起到较大作用的结果。
4、看前三个因素的综合效益。混合采购项目在确定属性中，往往需要综合考虑各方面的情况来确定采购项目属性。通过对上述几个因素的综合分析，笔者认为综合确定其采购项目属性，更有利于项目的完成、实现政府采购政策导向和物有所值目标。大多数基础设施建设类项目都包括大量工程，但PPP项目的政府采购应侧重有资金能力的社会资本，至于工程类建设项目是否按照国家相关规定招投标，应具体分析。
最后，根据以上判断原则，来看两个案例。
案例一：某医院委托招标公司对医院内的广告拆除项目进行招标，招标公司按规定发布了“某医院广告拆除项目招标公告”，进行广告拆除项目的招标。那么广告拆除项目的项目属性是工程还是服务？
根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第七条 前款所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等。广告拆除与建筑物或构筑物的新建、改建、扩建毫无关系，也就是说，只是单纯的拆除。广告拆除不属于建筑物和构筑物新建、改建、扩建相关的拆除。所以说广告拆除的项目属性应该属于服务。
案例二：某医院建设智慧医疗项目，项目包括软件系统开发、硬件配套设备、系统集成、机房改造等几个部分。这个项目既有货物，又有服务，还有少量的工程内容。那么医院的智慧医疗项目该如何划分采购项目属性呢？
如果单从资金占比来看本项目势必要定义为货物采购。但是经过分析发现，智慧医疗由三部分组成，分别为智慧医院系统、区域卫生系统、以及家庭健康系统。本项目为智慧医院系统，包括医院信息系统、实验室信息管理系统、医学影像信息的存储系统和传输系统以及医生工作站四个部分。主要内容为一套智慧的医疗信息网络平台体系。硬件配套设备虽然资金占比较大，但都是以项目软件为前提的，是为了实现软件的核心功能而配备的，单独的硬件设备不足以发挥其实质性的功能，所以以硬件为主导势必会影响项目的正常开展，如果根据实际需求，按照服务的项目属性来划分，就能很好的解决这个问题，并达到良好的效果。
四、结束语
综上所述根据采购项目内容及需求特点分析，货物类属性的产品和服务类属性的服务具有不可分割的关联性，或是存在相互牵制的重要影响，只有作为一个项目同时实施采购才能更有利于项目的顺利实施。
一是包含货物和服务的工程采购项目。该类项目，名称上一般含有“工程”二字。根据项目所涉及的建筑物或构筑物等工程的设计图纸进行界定。如果该类项目中的设施设备等货物内容包含在建筑物或构筑物等工程项目的设计图纸中，则应定性为与工程有关的货物和服务。如果该类项目中的设施设备等货物内容未包含在建筑物或构筑物等工程项目的设计图纸中，即与工程建设无关，则应为单独的设施设备（含施工安装）采购。
二是根据采购项目的预算或造价清单进行界定（主要适用于单独采购含有施工安装的设施设备项目）。如果清单中的设施设备等货物清单费用低于施工安装等费用，应当为工程项目，采用招标方式时，执行《招标投标法》及其实施条例：反之，如果清单中的设施设备等货物清单费用超过施工安装等费用，则应于《政府采购法》规定的货物和服务，无论采用招标方式还是非招标方式，均应执行《政府采购法》及其实施条例；如果无法根据清单确定项目性，可按照有利于项目实施的原则确定其属性。
三是不包含货物（设施设备）或仅包含小量施工材料的采购项目。该类项目，其名称往往也含有“工程”二字，如“设施设备维修工程“零星维修改造工程”“展厅、舞台等临时架搭建工程”“交通标线施划工程”等，主要涉及“工程与“服务的辨识，可根据项目实施后是否构成固定资产进行界定。如果该类项目经施工后构成同定资产，或者属于一次性的对原固定资产进行维修改造，则屋于工程项目。
参考文献：
[1]刘亚利.政府采购实务必懂的1000个问题[M] 中国商务出版社 2020
[2]李建功.唐雄燕. 智慧医疗应用技术特点及发展趋势[J]. 中兴通讯技术, 2012, 34(2):22-26.
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